区人民检察院公益诉讼工作

开展情况的报告

2019年9月15日

尊敬的主任、副主任，各位常委：

依照区人大常委会安排，现将区检察院公益诉讼开展情况报告如下，请予审议。

一、检察机关提起公益诉讼工作的背景

我国宪法第129条规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年5月，习近平总书记主持中央全面深化改革领导小组第十二次会议时指出，建立检察机关提起公益诉讼制度，目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益。
2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定，授权最高人民检察院在13个省、自治区、直辖市开展为期两年的检察机关提起公益诉讼试点工作。试点工作接近尾声时，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十五次会议，专题听取试点工作开展情况汇报，对试点工作给予充分肯定，并对公益诉讼立法提出明确要求。
2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议决定对《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》作出修改，正式建立检察机关提起公益诉讼制度。依据修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，检察机关提起民事公益诉讼的范围是生态环境和资源保护、食品药品安全领域的案件；提起行政公益诉讼的范围是生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域的案件。2018年5月1日实施的《中华人民共和国英雄烈士保护法》第二十五条规定，对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的行为，英雄烈士的近亲属可以依法向人民法院提起诉讼。英雄烈士没有近亲属或近亲属不提起诉讼的，检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。

2017年6月30日，最高人民检察院下发《关于全面开展公益诉讼工作有关问题的通知》，要求全国检察机关从2017年7月1日起全面开展公益诉讼工作。2018年3月2日，最高人民法院、最高人民检察院联合出台《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，丰富和完善了中国特色的检察公益诉讼制度，为统一办理检察公益诉讼案件提供了法律依据。
二、区检察院公益诉讼工作开展情况

自2017年7月公益诉讼工作在全国检察机关全面开展以来，区检察院在区委的坚强领导下，在区人大及其常委会和区政府、区政协、区监委的大力支持下，总体工作稳步推进，势头良好。共摸排各类公益诉讼线索28件，立案20件，其中行政公益诉讼17件，民事公益诉讼1件，刑事附带民事公益诉讼2件。17件行政公益诉讼案件中，诉前程序结案14件，提起诉讼1件（法院判决全部支持诉讼请求），在办2件；1件民事公益诉讼案件已层报省检察院审批；2件刑事附带民事公益诉讼案件，提起诉讼1件（法院判决全部支持诉讼请求），1件已报市检察院审批。办理了全市第一例公益诉讼案件——淮南市国土资源局怠于履职案；索赔生态修复赔偿金90.21万元；督促行政机关追缴罚款63.39万元；恢复被破坏的耕地和公共绿地80余亩；督促清理城乡建筑垃圾3000余吨；促进了生态环境的改善，加大了自然资源和国有财产的保护力度，提升了食品药品安全水平。

一是党委坚强领导，人大有力监督，政府、政协积极支持，确保公益诉讼顺利推进。我院紧紧依靠党委的坚强领导，主动向区委、区人大、区政府、区政协汇报公益诉讼工作，及时通报上级检察机关关于公益诉讼的工作部署。区委、区政府主要领导多次听取案件汇报、协调工作。如在办理淮南市国土资源局怠于履职行政公益诉讼案件时，由于该案是全市第一例被起诉到法院的公益诉讼案件，被告抵触情绪较大，给办案施加了较大压力。区委、区政府了解情况后顶住压力，帮助排除办案干扰，对检察机关依法履职给予了大力支持。最终，该案诉讼请求获得法院全部支持，为全市检察机关公益诉讼工作开了个好头。2018年12月17日，区人大常委会审议并通过了《关于加强公益诉讼工作的决定》，明确规定了检察机关开展公益诉讼的主要任务、基本原则和工作重点，对人大、政府、监察机关、审判机关支持配合检察公益诉讼提出具体要求，促进形成党委支持、人大监督、政府保障、部门配合的良好局面，为有效推动我区公益诉讼工作提供了有力的制度保障。院党组深刻认识检察公益诉讼的重大意义。把公益诉讼工作作为“一把手”工程来抓，多次召开会议部署工作。主要领导对重大工作直接部署、重大问题直接过问、重点环节直接协调。通过“检察开放日”等活动，主动向人大代表、政协委员、人民监督员介绍公益诉讼开展情况，听取意见、建议，及时改进工作。

二是突出办案重点，服务中心工作，时刻不忘公益诉讼初心。检察机关提起公益诉讼制度设立的根本目的是要促进依法行政、维护国家利益和社会公共利益。从这个意义上讲，检察机关和行政机关目标一致。习近平总书记指出，政法机关首先是政治机关。我们要求检察公益诉讼工作首先要讲政治，坚持党的绝对领导，把服务党委、政府中心工作作为公益诉讼工作的切入点和着力点。积极参与污染防治攻坚战，办理了13件生态环境和自然资源保护领域案件，占总办案数的65%。如2018年我们积极配合洛河镇对当地养殖户和食品加工作坊的污染情况进行调查，对群众进行法律政策的宣讲，并向相关机关发出检察建议。今年，我们联合市检察院对当地的整改落实情况进行了检查，发现污染情况已基本整改到位。积极参与蓝天碧水净土保卫战，有效督促有关部门对洞山东路和孔店乡两处体量较大建筑垃圾依法处置。对淮南经济技术开发区一处非法电镀作坊犯罪嫌疑人依法提起刑事附带民事公益诉讼，并督促有关单位对被污染的水体和土壤进行了无害化处理，确保了人民群众居住环境安全。针对淮河流域非法采砂屡禁不绝的情况，充分发挥公益诉讼作用，对孙某毛等人非法采矿案提起刑事附带民事公益诉讼，根据有关单位评估，要求其赔偿生态修复赔偿金90余万元，加大对破坏生态环境和自然资源行为的打击力度。积极回应社会关切，深入开展“保障舌尖上的安全”食品药品领域公益诉讼专项活动，办理该领域案件6件，占办案数的30%。对辖区网络餐饮企业、校园周边流动摊贩、农贸市场食品质量安全等情况进行全面排查，并向相关行政机关发出检察建议，有效保障了人民群众“舌尖上的安全”。

    三是加强沟通协调，凝聚各方共识，形成保护公共利益合力。坚决摒弃监督者高高在上、自以为是的错误思想，树立“双赢多赢共赢”理念，主动建立监督者与被监督者的良性、积极、互动关系。首先，主动与行政机关沟通协调。在公益诉讼制度下，检察机关和行政机关的关系变得十分微妙。二者同为公益的维护者，目标一致。但检察机关是监督者，行政机关是被监督者，双方存在结构性矛盾，且行政机关拥有巨大的行政资源，对案件具有相当的影响力，因此做好行政机关的工作对于开展好公益诉讼工作尤为重要。为此，我们一方面主动放低姿态，积极到行政机关了解情况，督促履职，如陪同市国土局工作人员到监狱调查取证，帮助他们尽快完成对行政相对人的行政处罚。另一方面，针对公益诉讼认知度低的现实情况，我们结合所办案件，以案说法，主动到行政机关进行普法宣讲，起到办理一案，教育一片的良好效果。同时，提高了行政机关对检察公益诉讼的认知度、配合度。其次，主动与审判机关沟通协调。审判机关是最终的裁判者，很大程度上决定着公益诉讼的最终结果。公益诉讼案件的顺利办理离不开检法两家的密切沟通和协调配合。如在起诉第一例公益诉讼案件时，田区法院向检察院收取了诉讼费并发了传票，我们及时沟通协调，法检两家就受案程序达成一致，法院撤销了不当做法。为了保证首例案件庭审的顺利进行，我院主动与田区法院协调，两次召开庭前会议，就相关问题进行对接、协商，确保了顺利开庭和最终胜诉。第三，积极构建公益诉讼线索发现管理制度体系。线索发现难是制约公益诉讼健康发展的一大难题。为此，我们从完善制度入手，如制订了《公益诉讼观察员管理办法》，从人大代表、政协委员、社会基层组织人员、高校教师和媒体记者等人员中聘请18名观察员，定期召开会议，确定专人对接，开通案件线索举报、办案监督绿色通道。制订了《公益诉讼案件线索举报奖励办法》，鼓励人民群众及时主动的向检察机关提供线索。制订了《案件线索管理办法》，要求树立全院“一盘棋”思想，各部门、各办案人员积极为公益诉讼提供线索，形成了工作合力。

四是落实诉前程序和提起公益诉讼并举，督促行政机关履行保护公益职责。通过督促行政机关履行职责，推动侵害公益问题的解决，不仅是检察机关提起公益诉讼工作的重要内容，也是公益诉讼制度价值的重要体现。截至目前，我院办理的行政公益诉讼案件中以诉前程序方式结案的有14件，占办案数的82.35%，检察建议到期回复整改率85.71%。通过诉前结案，有效节约了司法资源，激发了行政机关的能动性。有的单位不仅对出现问题的地方进行了整改，而且举一反三，从机制和制度上找差补缺进行完善。对于诉前程序未依法履职的部门，我们严格依照程序，层报审批，提起诉讼。严把案件质量关，强化调查取证，吃透法律、法规和司法解释，确保公益诉讼案件“立的住、诉的出、判的赢”。对生效判决执行情况进行跟踪监督，保证所办案件善始善终、善做善成，避免虎头蛇尾。如市国土资源局案件判决生效后，经过我们跟踪监督，被破坏的农用地地面建筑物已于近期全部拆除，土壤已恢复种植条件，植被基本得到恢复。

三、公益诉讼工作存在的不足

经过实践探索，我区检察公益诉讼工作逐步得到社会的了解和认可，已经出现了有关单位主动找到检察机关要求通过公益诉讼帮助其解决问题的好势头。但是检察公益诉讼工作毕竟是一项新生事物，大家都是在边工作、边摸索，肯定会遇到一些问题，存在一些不足，需要引起我们的重视。

一是行政公益诉讼难度加大。从全国范围来看，行政公益诉讼起诉数量逐年下滑。一方面，经过检察机关两年的办案，行政机关对公益诉讼越发熟悉，越发重视，依法行政更加规范，监督空间越来越小，大部分案件在诉前阶段行政机关即以按要求整改，不具备起诉条件；另一方面，对于监督行政机关，检察机关能力不足，手段不多，压力较大，有畏难情绪，影响了公益诉讼向前发展。

二是法律监督缺乏刚性。一方面，公益诉讼调查取证手段没有强制力，在办案中经常遇到不配合的情况；另一方面，诉前检察建议缺乏刚性约束力，在被建议对象不接收、不整改、不执行判决的情况下，检察机关缺少足够的强制力手段完成法律监督责任。

三是公益诉讼办案力量薄弱。目前，省市县三级院公益诉讼人员配备普遍不足，重刑轻民的格局未得到根本改变。相对于“四大检察”的任务要求来说，民行及公益诉讼部门占有三分天下，但无论从人员数量还是从人员能力上来说与“四大检察”的要求都有很大的差距。

四是公益诉讼认知度不高。通过办案和宣传，公益诉讼认知度有了显著提升，但仍不能满足发展的需要。认知度不高直接导致案源的缺乏，我院办理的案件绝大部分是依职权发现，群众的举报线索很少。如果公益诉讼长期得不到社会的广泛了解，那么它的制度价值和发展前景也可能会受到影响。

四、公益诉讼工作下一步打算

检察机关提起公益诉讼工作，事关国家和社会公共利益的保护，事关中国特色社会主义司法制度的健全和完善，意义重大而深远。下一步，我们将进一步增强政治意识和责任意识，按照高检院“讲整治、顾大局、谋发展、重自强”十二字方针，积极服务“五大战略”，为推动“产城一体、青山绿水”新大通建设提供有力司法保障。

一是进一步提高站位,筑牢检察公益诉讼工作的思想基础。理念一新天地宽。要牢固树立“转隶就是转机”“双赢多赢共赢”“在监督中办案、在办案中监督”等新理念新思路新战略，切实增强履职担当的紧迫感、使命感、责任感,变压力为动力,不等不靠，主动作为,敢于啃硬骨头，积极争取各方理解支持,凝聚履行好公益诉讼职责的思想基础和动力源泉。

二是进一步深刻理解,准确把握公益诉讼制度的几个重大关系。准确把握行政公益诉讼与服务大局、行政公益诉讼与法律监督、诉前程序与提起诉讼之间的关系。从党委、政府工作大局着眼找准工作重点。遵循公益诉讼和法律监督规律,以诉讼标准把握诉前程序质量,发挥好诉前程序作用,树立办案数量与质量并重的理念,在每一起案件中注重法律效果、政治效果、社会效果的有机统一。

三是进一步深耕细作,全流程多角度提升公益诉讼工作水平。始终坚持“公益”这一核心要素,严格案件范围,狠抓线索摸排,围绕区域特点突出办案重点。把好立案、调查取证、起诉、出庭、撤诉等各个关口,从横向纵向、系统内外等不同维度建立健全办案机制和办案程序,不断夯实办案基础。注重探索科技手段助力公益诉讼工作,不断提高办案的科技化、信息化水平。

四是进一步统筹谋划,强化公益诉讼工作组织领导和队伍保障。加强组织领导,增强担当精神，明晰检察权和行政权界限，做到“到位不越位”、“帮忙不添乱”，确保公益诉讼工作行稳致远。加强队伍建设,根据办案实际需求配齐配强人力物力,抓好学习培训和交流锻炼,不断提升队伍专业化水平与履职能力。自觉接受人大及其常委会对公益诉讼工作的监督，及时、主动向人大及其常委会报告公益诉讼工作，确保公益诉讼职权正确行使，确保有关法律得到有效落实。