新颁布的《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》(以下简称《规定》)已于今年5月1日起施行,这对精准开展行政赔偿案件检察监督提出了更高要求。当前,检察机关受理的行政赔偿类监督申请主要集中于房屋与土地征收、违建拆除、环境资源整治等领域,此类纠纷多是个体利益与公共目标的冲突。检察机关对此不能简单地就案办案、机械办案,而是要以争议化解为导向,关注深层次矛盾,通过对案件的立案、裁判和执行等环节进行审查,在衡量监督必要性的基础上,选择更为适宜的监督措施,回应当事人的真正诉求。
立案环节监督要点:案涉争议应否进入实体审理
相较于其他行政案件,行政赔偿案件涉及的流程更为复杂。作为相对弱势方的当事人,往往难以准确全面表达诉求,很多案件无法得到实体审理,由此引发的上诉、再审审查、检察监督是对司法资源的无谓消耗。检察机关对法院受理环节的审查,重点在于判断不予立案或者驳回起诉的理由是否正当。审查内容应具体包括以下方面:
法院对单独提起赔偿之诉的处理。《规定》首次明确,提起赔偿诉讼时行政行为未被确认违法的,视为一并提起赔偿诉讼。即如果原告在诉状中只提出了赔偿请求,但其所称的行政行为未被复议或诉讼确认违法,法院就不能以不符合受理条件为由将案件拒之门外,而是应将该赔偿请求视为与行政诉讼一并提出的赔偿请求,对案涉行政行为的合法性和行政赔偿两个问题共同审理,无须向原告释明变更或者增加诉讼请求。
法院认定案件超出起诉期限的理由是否正当。一般而言,因等待行政机关对赔偿事项的处理及司法机关对关联案件的审理,属于不可以归责于相对人的原因,应扣除相应的期限。有观点认为,因诉讼扣除的期限只限于裁判生效前耽误的期限。笔者认为,申请再审和检察监督均为行政诉讼法赋予当事人的权利,当事人希望通过再审或者检察监督纠正其认为存在错误的裁判,仍是基于对司法途径的信任而等待,应视为正当理由。
法院是否遗漏了应当参加诉讼的当事人。在以往的赔偿案件中,共同侵权、复议加重等情形会被认定为可分的普通共同诉讼,法院不会向原告释明可以追加被告,也不会主动追加,这就容易导致行政机关之间互相推诿,不利于查明案件事实。《规定》指出,此类情形应认定为必要共同诉讼,即使原告单方面放弃向部分当事人主张赔偿,法院也要将未被起诉的当事人追加为第三人。如果法院遗漏了应当参加诉讼的当事人,就属于可能影响案件审理的程序错误,符合再审条件。
裁判环节监督要点:受损权益有无得到全面支持
检察机关应结合《规定》在举证责任、赔偿范围、判决方式等方面的规定,对生效裁判的事实认定和法律适用进行全面审查。
从法律适用上看,主要涉及《规定》的溯及力问题。司法解释原则上不溯及生效判决,当事人依据《规定》申请再审或者检察监督的,除非生效判决在认定事实和适用法律上存在其他错误,一般不宜支持,否则将动摇司法秩序的稳定性。若当事人确实存在需要维护的正当权益,检察机关要关注是否存在另行起诉等救济途径,也可以开展争议化解工作,减轻当事人讼累。
从事实认定上看,主要是赔偿范围的认定和赔偿时点的选择。尤其是在征收类案件中,因为涉及补偿和赔偿的竞合,原、被告就赔偿范围的分歧更为明显。检察机关应比照征补方案确定的项目和标准,审查生效判决确定的赔偿范围有无实现对被征收人的全面救济。对于一些时间跨度较长或者标的物价格波动较大的案件,还要关注赔偿时点是否公允,如果有证据证明当事人依据该标准获得的赔偿明显无法覆盖其实际损失,应积极开展监督。
从裁判结果上看,主要是有无遗漏诉讼请求。有的当事人会以判决内容和请求事项不一致为由,认为遗漏了诉讼请求,向检察机关申请监督。即便原告确有需要维护的合法权益,有时确因客观原因,法院也无法作出与诉请对应的判决。如行政机关强制拆除房屋后,恢复原状已无现实可能,如果判决驳回该项诉请,要求原告另行主张,只会引发循环诉讼。法院在保证案涉诉讼标的同一性的前提下,选择更有利于原告、更加切实可行的赔偿方式,比如说判决支付赔偿金或者履行赔偿职责等,表面上似乎与诉讼请求有所偏离,实质上仍然支持了原告,并不属于遗漏诉讼请求。检察机关也要通过释法说理等工作,支持法院作出此类判决。
执行环节监督要点:是否存在需救济的实体权益
行政检察监督的理念是全面监督,不拘泥于申请人的申请理由,也不局限于裁判结果,而是要从案涉争议出发,对关联诉讼和执法活动进行全面审查。
即便当事人的申请理由不成立,也不能简单地一推了之,而是要探究背后是否存在需要救济的实体权益。比如,因申请再审或者检察监督超过法定期限等程序性原因不符合监督条件的,当事人的受损权益确实无法通过诉讼途径予以保护。如果检察机关也漠视这些形式上不合法、实质上却合理的诉求,当事人在司法期望落空之后,往往就只能选择信访方式维权,徒增不必要的社会矛盾。此时,检察机关就应该积极发挥法律监督职能,通过开展行政违法行为监督等方式推动行政机关主动纠错,以能动履职促进诉源治理。
不容忽视的是,赔偿请求得到法院支持并不意味着结束,因为行政机关的抵触或者不配合,赔偿判决难以落实到位的情况并不鲜见。因此,检察机关还要关注生效判决的执行情况,包括法院的执行活动有无违法,行政机关是否全面恰当履行判决、是否及时作出赔偿决定、是否及时给付赔偿金、在相对人拒绝受领时是否依法公证提存等。若行政机关不合理延迟履行赔偿义务,导致相对人损失扩大的,检察机关可以通过开展执行监督或者行政违法行为监督等措施,支持申请人的相应诉求。
(作者单位:江苏省苏州市吴中区人民检察院)
